关于促进中国城市社区发展的三维结构分析|哪个城市好发展

发布时间:2019-11-24 07:57:33   来源:邓小平理论    点击:   
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论文关键词:城市社区 社区服务 社区救助 社区参与 社区管理

  论文摘要:中国传统城市社区发展模式是政府、居委会、居民三主体单向度的,存在居委会角色混淆、可持续发展不足、过程意义缺失等问题。为此,引入专业社会工作机构,以居民为核心建构四主体三维框架,在循环互动中促进社区的持续发展。

  “社区”一词源于拉丁语,1887年,最早出现在德国社会学家滕尼斯的《社区与社会》一书中,表示由具有共同价值观念的同质人口组成的关系密切、守望相助、富于人情味的社会团体。1933年,费孝通等燕京大学的一批青年学生,在翻译帕克的社会学论文时,第一次将“community”译成“社区”,引入我国,[1之后社区研究成为当时社会学的主题。

  一、对中国社区发展历程的梳理

  社区发展首先在英国出现,主要是为了加强对殖民地的统治。第二次世界大战后,许多新兴的发展中国家普遍面临着贫穷、疾病、失业、经济发展缓慢等一系列问题。1951年,联合国经济社会理事会通过了390d号议案,计划建立社区福利中心,推动全球经济、社会的发展。不久又将“社区福利中心计划”改为更行之有效的“社区发展计划”,并于1952年正式成立联合国社区组织与发展小组。1954年又进一步改组了社区组织与发展小组,建立了社会事务局社区发展组。这一组织在亚洲、非洲、中东、南美等地区大力推行社区发展运动,并取得了显著的成效。1957年联合国试图通过社区发展来解决发达国家工业化与城市化所带来的一系列社会经济问题,得到了一些发达国家和地区政府部门的重视。

  新中国成立前后,为了在解放区应对国民党留下的特务组织,也为了取代几千年的保甲制度,各地纷纷探索基层政权建设的新形式。1954年,《城市街道办事处组织条例》和《城市居民委员会组织条例》通过,用法律的形式肯定了我国城市街道办事处和居民委员会的性质、地位和作用。到1956年,全国各地相继完成了街、居两级组织的组建工作。在后来的发展历程中,街道办事处与居委会之间的“博弈”始终存在,街道办的人员编制不断扩充,内设机构从无到有、从少到多,党政工群一应俱全,职能覆盖市政管理方方面面,形成了一级“准政府”;而居委会则由组织、领导广大居民开展工作,逐步萎缩到仅仅依靠几个委员“孤军作战”。

  十年“文革”后,我国进人了以经济建设为中心的现代化建设的新时期。1993年民政部会同国务院13个部委,联合颁发了《关于加快社区服务业的意见》,标志着社区服务业作为一种特殊的产业进入了新的发展阶段。同时,以经济建设为中心的现代化事业,迫切要求政府转变职能,要求企业甩掉“单位办社会”的沉重包袱,形成“企业抓经营,社区抓生活”的格局,所以社区保障受到政府的重视,具有社会保障社区化的特点。

  随着经济体制改革的不断深入,为探索新的社区管理模式,提高居民生活质量,提高城市的管理水平,民政部于1999年在北京、上海、沈阳等1o个城市确定了l1个城区为“社区建设实验区”,一些社区形成了具有自身特色的社区组织管理模式,影响深远的社区自治运动开展起来。2000年11月,中共中央办公厅和国务院办公厅发出23号文件,要求进一步加强社区建设。进入21世纪,党的“十六大”、特别是十六届四中全会,把构建社会主义和谐社会作为一项重大的战略任务提上议事日程,为社区发展提供了强大动力。

  从上面对社区历史的梳理中可以看到几个相关概念,如图1所示。从时间顺序上来说包括社区发展、社区服务、社区保障、社区建设(包含社区管理)、社区自治等,其中社区发展概念比较综合,社区建设在内涵上与社区发展概念基本平行,但是与社区发展概念相比具有通过建设实现发展的意味,在时间上也没有社区发展提出的早,在外延上也仅仅在我国应用较广,而社区发展已经是一个世界性的概念,所以本文用社区发展来对社区情况加以阐述。

  二、中国传统社区发展中三主体单向结构及存在的问题

  从上面对社区历史的梳理中可以看到,社区内涵与外延不断扩展,发展较快,但其发展结构是政府、居委会、居民三主体的单向模式,政府居于主导地位,社区只是以地区管理的形式作为单位制的补充,现代意义上的专业机构无从谈起。徐永祥将这一模式称为“亚社区”,可用图2表示,即内在价值被严重低估,社会角色不清,社会功能萎缩,社会机制发育不良,居民依赖和参与度极低,单一行政化了的社区。通过分析可知这一亚社区单向结构存在如下问题,制约着社区的长远发展。

  1.政府主导下居委会角色混淆

  居委会是社区组织的核心,历史悠久,影响广泛,从最初设立到《宪法》和《居民委员会组织条例》,都将其规定为自我管理、自我教育、自我发展的自治机构。但在其发展过程中,在单向线性关系下,其“潜在的”需要长期坚持的工作如社区服务、社区教育、社区照顾等往往力不从心,专业性不足,而行政化的完成上级任务的职责如各项检查等日益增多,有的地区多达100多项。人们普遍认为居委会是政府派出机构,居委会成员是社区干部。在性质上成为“政府的腿”,事务上成为“一箩筐”,人员构成上多为“娘子军”等。名不正,则言不顺,角色混淆已成为制约社区发展的一大因素。

  2.线性单向运行不利于社区的可持续发展

  政府任命居委会干部,为工作人员发工资,居委会执行各项政策,即使现在广泛推行的社区选举,也被看做是基层政权建设的一部分,选举之后的运行机制并没有改变,没有体现出自治性,居民的参与性也不高。循环才能无限,螺旋才能上升。这种单向关系的持续发展存在以下方面的问题。首先在资金上,社区资源少,靠财政拨款资金有限,走市场化道路会淡化公益性,依赖社会捐赠又缺乏长效机制。因此变居委会为自治,成员为志愿者,在居委会之外引入专业机构,而专业机构受雇于政府或自我运行,这样既与法律相符合,又省去了专职工作者的工资。

  节省的这部分经费可用于聘请专业机构,既保证了专业性,又提高了效率,有利于发展的持续性。其次是人员上,因为居委会干部是专职人员,待遇又不高,人员专业素质往往受限制,从事的事务也多是常行政事务,而现代社会中人们日益增多的法律、心理、家庭、人际关系等方面的专业服务严重不足,可以说人们日益增多的专业需求和专业性不足已成为制约社区长远发展的一大矛盾。

  3.线性关系缺少内容弱化社区发展的过程意义

  社区发展既要完成特定的任务,满足居民需求,也要注重发展的过程意义。对于个人来说,要提升自我意识、社会意识,提高讨论、表达、策划等各项能力;对于社会来说,要促进参与意识,认识到团结的重要性,并且培养各种社团组织,由基层民主达至社会民主;对社区来说,要改善各方面条件,提高居民的满意度,实现由小区认同向社区认同的转变。传统线性关系有利于政府控制、社会稳定,但很单薄,流失了许多丰富有价值的内容,而这些内容相对于具体任务来说更具深远意义。

  三、建构中的四主体三维立体结构解读

  古语云“名正言顺”“中和位育”,实现社区发展需要理顺关系。传统三主体单向关系在性质、资金、人员、运行机制方面存在若干问题。为了实现由“亚社区”向现代社区的转型,在“小政府、大社会”变革方向下,在原来的三主体单向关系中引入专业社会工作机构,以居民为核心建构三维立体框架,如图3所示。政府、居委会、居民、专业机构每3个主体之间形成一种互动关系,四面体的每个面代表社区发展中的一个层面,既稳定又全面,既专业又具有循环性。

  1.社区服务——实现由行政化、市场化向社会化、专业化转变

  我国的经济社会改革总体上属于政府推动型,社区服务也是如此,政府依赖自己的行政权能优势,促使社区服务事业在短短的10多年中就获得了蓬勃的发展。在现实操作过程中,政府为弥补自身投资的不足,出台了许多鼓励和扶持社区服务的政策,以激发全社会各种力量兴办社区服务。营利性服务对于社区服务事业的介入,在短时间内动员了社会各方面的资源涌入社区,使社区服务得到了长足的发展。同时,由于社区服务性质界定不清楚,在实际推行中也给社区服务带来一些混乱和不规范现象。

  在社区服务产业化思想指导下,有的城市甚至视社区服务业为新的经济增长点,过分追求社区服务的经济效益,以致社区服务的福利性和公益性在有意无意中被削弱,甚至淹没于经济效益追求之中。

  应该说,社区服务的专业化是城市社区服务发展的方向。正如图3中1所示,由居民选举产生居委会,但是居委会不直接提供服务而是依托各专业机构为居民提供专业服务,而专业机构是受聘于政府的,由政府预算提供大部分开支,使社区服务有专业化的组织、专业化的队伍及专门的资金来源等。但是目前由于我国经济发展水平比较低,政府财力有限,社区服务的管理、经费及设施等只能退而求其次通过社会化的办法来解决,即社区服务管理由社区内的单位共同承担,社区服务经费到社会上筹集,社区服务设施依赖于社区内的单位提供或自主购买等。

  2.社区救助——引入专业机构,化解执行难题

  1997年国务院发出《关于建立城市居民最低生活保障制度的通知》,如今低保制度已成为城市救助的主要一环。但是在政策的具体执行中,存在一些问题制约着低保制度的可持续性。首先是难以清楚地界定保障对象,因为有的家庭存在隐性收入,有的让单位出具证明隐瞒部分收入,从而增加了界定保障对象的不确定性。其次,我国城市保障制度设立了三道防线:最低生活保障线、失业保障金、最低工资标准,由社区守卫最后一道防线——最低生活保障线。但在实际操作运行中,三条线之间衔接并不紧密,造成大量未被失业保险金、最低工资标准保障起来的在职职工、下岗职工、退休职工流向社区,增加了社区救助的负荷。

  虽然社区在社会救助的推行过程中发挥了基础性作用,但在图2中显示的单向运作模式导致在界定救助对象时不但要花费调查成本、实施成本,还要花费监督成本,且面对救助规模的无限扩张也无能为力。所以为有效化解这些难题,应大力培育专业机构。比如大连市2002年由西岗区民政局与中国社科院社会政策中心联合设计推出的公共服务社,规定领取低保金需要定期参加服务社的活动,这样一些有隐性工作的人就会因为时间成本自动筛选出去。同时公共服务社提供培训、介绍工作等服务,也可以服务社的名义揽活、成立一些实体等,使有劳动能力的低保户能够自食其力。除此之外通过参加服务社的活动,也在心理上为他们提供了交流的空间,使其回归心理健康

  3.社区参与和自治——居委会的应然与实然角色

  要使外推型社区发展模式向内源型发展模式转变,就需要稳步有序地建立和完善多样化的社区自治组织及其运行机制。在我国城镇社区中,历史最长、地位和作用最为独特的自治组织当属居委会,可以这么说,要推动城镇社区的良性发展,培育居民的社区意识和参与精神,促进基层社会的民主与稳定就必须改变目前居委会自治特征弱化而行政特征强化的问题,切实解决居委会的角色冲突问题,努力使居委会的应然角色与现实角色相统一。

  (1)建立直选的居民委员会。居民委员会的主任、副主任和委员应该通过居民会议或居民代表会议无记名投票选举产生,通过直接民选保证选举结果的公正性、公平性和公开性,使居委会逐渐复位于其自治属性。(2)坚持居民委员会的非职业化。改变政府包揽居民委员会干部的编制及工作津贴的做法,坚持居委会人员的非职业性和义务性,将有关的财政拨款用于社区发展的其他方面。(3)坚持居委会工作的合法性。除依法选举外,合法性还包括居委会的工作机制,如依法向居民会议负责并报告工作,涉及全体居民利益的重要问题,居委会必须提请居民会议讨论决定,评估和监督政府及派出机关在社区发展方面的工作等。

  4.社区管理——小政府、大社会的发展方向现代社区的建设与发展,需要一个善于调动、开发和利用各种社会资源及其能动性的社区管理新体制。由于政府拥有较充裕的财力、物力、人力和行政权力的资源,加之居民自治组织和非政府组织的资源与权威不足,政府成为现阶段现代社区发育、建设和发展的主导性力量。但是作为社区管理的公权主体和公共利益的代表,政府在其角色的扮演和行政职能的行使过程中,也存在着许多不容忽视的现象和问题。

  首先是越位问题。一是“以政代社”,承揽了过多的应由非政府组织所承担的职能;二是习惯于计划经济时代的传统做法,自觉或不自觉地将非政府组织作为依附于政府身上的附属单位或下属单位,并且直接干预这些组织的自主权利;三是在财政安排上的某些“过度投入”,如社区服务中心、社区图书馆等大多数工作人员完全可以招募志愿人员来充任,而现实情况多为在编的事业性单位职工,造成了政府有限财力的过度投入。其次是缺位问题。最突出的缺位主要体现在3个方面:一是对非政府专业机构培育还不到位;二是基层政府及其官员尚不懂得或不善于对诸如居民委员会等自治性组织进行政策上的指导;三是政府对介入社区发展专业机构的“资助性投入”不到位。解决越位与缺位问题需要进一步改革社会管理体制,真正做到“政社职能分开”,实现政府职能的到位。

  四、结语

  经由社区发展达致社会发展是联合国在20世纪50年代提出的理念,在广大发展中国家和发达国家的落后地区得以验证。我国历史上有乡村建设等发展试验,新中国成立后也进行了社区体制的广泛探索。新时期需要新模式,在社区中引入专业社会工作机构建构四主体三维立体结构,可以在性质、资金、人员、运行机制等方面化解传统三主体单向模式的弊端,缓解人们日益增长的专业需求与专业服务供给不足的矛盾,促进社区的持续发展,并在发展过程中改善民生,促进民主,向和谐社区迈进。