信息资源开发利用 [公共信息资源市场化开发利用的内涵、渠道及制约因素分析]

发布时间:2019-11-22 07:59:58   来源:个人礼仪    点击:   
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论文关键词:公共信息资源信息开发信息利用市场化运作

  论文摘要:本文通过对公共信息资源市场化开发利用概念的界定,明确了公共信息资源市场化运作的构成要素、特征与实现途径,分析了市场化运作与政府信息服务和公益性信息服务的区别,并从思想认识、制度设计、市场主体发育程度以及政府信息公开等角度分析了前市场化运作的相关制约因素。

  “公共部门远离市场机制,使我们很难评估公共行政运作的效率和价值,如果某个政府机构生产的产品不能在开放市场上自由出售,那么,便难以确定其价值。”20世纪80年代以后,公共信息资源的市场化开发利用渐渐为各国采纳,并成为促进政府信息公开,提高公共信息服务水平,推动信息产业发展的重要手段。

  1公共信息资源市场化开发利用的内涵与特征

  公共信息资源是公共利益的反映,是关系国计民生的重要战略资产,其开发利用涉及社会系统的各个方面。在信息经济时代,依赖政府单方面的信息供给已难以满足广泛的社会公共信息需求,“没有任何信息提供者设计出的现代信息产品能够同时满足所有用户的需要,相反,市场力量和企业家的能力对于了解用户需求、为满足公众需求所采用的各种分配及市场技术以及增值服务是至关重要的”,公共部门所生产的公共信息具有潜在的市场利用前景,同时也是私人企业进行新的增值信息服务的基础。

  国外有学者指出,市场环境下信息资源最优配置理论的主要内容是研究在给定的生产技术和消费者偏好情况下,如何将有限的信息经济资源进行分配,以便最大限度地满足人们对信息的需要,市场化运作是公共信息资源开发建设体系的重要组成部分,其目的在于在公共信息资源稀缺的环境下借助市场激励调动一切社会资源,实现公共信息资源生产与消费、成本与收益、权利与义务以及行为与结果的统一l4j。就实际运用而言,公共信息资源的市场化开发利用主要集中在公共信息资源的微观管理领域,不仅包括传统意义上的文献资料服务、图书情报服务以及政府与行业的信息提供、信息咨询,而且还包括了以电子为手段、以互联网为载体的各类信息加工服务及软件服务,如以信息资源开发利用为基础的数字图书馆工程和数据库产业、以提供信息内容为主体的信息门户网站建设等,几乎涵盖信息服务业的每个领域。

  公共信息资源的市场化开发利用由下列基本要素构成:①私人资本注入公共信息资源开发利用行业,而不再是单一的公共投入。②追求利润、满足部分用户需求成为重要的组织目标。③市场供求状况成为决定组织经营内容、品种、规模的关键。④信息提供内容以有增值空间的公共信息资源的再利用为主,如地理信息、气象信息、市场信息的深度开发。⑤服务对象锁定在有信息消费能力的特殊用户群体而不是所有公众。⑥市场定价的收费原则。⑦国家对市场化开发利用的范围、秩序、价格等拥有调控权。⑧聚焦政府信息公开,接受政府委托、许可、授权,进行公共信息服务代理,与政府部门结成合作伙伴关系成为各类信息组织市场化运作的重要形式。

  从市场主体资格来看,政府信息机构若将“裁判员”与“运动员”集于一身,势必会造成市场介入资格的不平等和不公平的竞争环境,因而,公共信息资源市场开发建设的主体往往是政府行政系统之外的信息机构,包括隶属于政府部门的国有企业、私人企业以及非营利性部门中参与信息市场竞争的部分组织,但政府信息机构在信息提供中可依法进行一定的成本性收费。

  当前,随着政府信息公开、电子政务的广泛普及,有相当多的公共信息服务可以由政府部门直接完成,各种信息企业若要在公共信息资源管理领域占有一席之地,从竞争策略上有两种途径可供选择:一是对已经公开的基础性公共信息资源进行重新包装或者转售,如法律规范、政策文件的结集出版;二是进行具有市场前景的信息增值开发活动,如欧美国家在地理信息服务业中,“由政府授权,使代理者对于公共数据具有一定的权力,如以一定的折扣从地质调查机构获得信息,对这些信息进行编辑、维护或数字化和分发服务等。并要求代理者将其服务所得收入的一部分支付给委托机构,这些资金主要用于地质调查局信息资源的维护和服务。同时,由于现代信息服务对于技术的依赖性,在发达国家,网络服务提供商也成为信息服务提供者的一部分”。在图书情报领域,从国内外图书馆事业发展的情况看,“采用市场经营手段并不仅仅意味着增加利润,而是要通过市场导向策略,宣传图书馆的服务和产品,提高人们对图书馆服务和产品价值的认识,使图书馆成为一个主动的、活跃的组织去获得高水平的顾客满足度”。商业化的数字图书馆和电子期刊数据库已经成为很多大中型图书馆数字信息资源不可缺少的组成部分,以市场手段补充完善现有公共信息服务体系正在成为各国公共信息资源管理的一个突出特点。

  当前,公共信息服务市场上的竞争主要集中在4个层面,一是政府信息机构与非营利性信息机构之间的竞争;二是政府信息机构与私人信息机构之间的竞争;三是私人信息机构之间的竞争;四是国有非营利性部门信息机构与私人信息机构的竞争。不同层面的竞争均围绕公共信息服务的内容、价格、质量、形式等要件展开,重在利用各种可供利用的有效资源来提高管理的效率。

  国外有学者认为,商业性开发公共信息或政府信息包括两个方面的含义,一是私营部门通过公共信息市场交易牟取利润;二是政府为了获取额外的财政资源而面向公众提供公共信息,以免费或收取边际成本的方式公开他们所拥有的公共信息,企业则借此通过信息形式和内容两种方式进行信息增值活动,然后再由政府以市场价格出售这些信息产品]。与公共信息资源的政府提供和公共信息资源的公益性开发利用相比较,市场的最大特征是追求效益最大化,包括经济效益与非经济效益。具体内容见表1、表2。

  笔者认为公共信息资源的市场化开发利用并不是要把现有的信息机构全部企业化,把所有公共信息资源不分性质类型全部投向市场,而是指在公共信息资源管理过程中承认市场因素的作用,积极探讨和适当引入竞争机制、价格机制、供求机制以及约束机制等充分调动社会资源参与公共信息资源的开发与供给过程,恰当地运用市场手段来管理和配置公共信息资源,实现国家以较少的资源与较低的成本投入来提供数量更多、质量更高的公共信息服务。

  

  2公共信息资源市场化开发利用的类型与途径

  1)可进行市场化开发利用的公共信息资源类型。在欧洲各国公共信息资源的资金投入比重中,占首位的是地理信息,包括制图、土地登记、气象服务、环境数据以及水文标识信息等,占第二位的文化信息,如图书馆、博物馆拥有的信息,以后依次是统计信息、企业信息、专利与知识产权信息、法律信息、旅游信息以及官方文件和出版物等]。但不同类型的公共信息所蕴含的经济价值也各不相同,地理信息、经济与社会类统计数据以及市场服务类信息的市场价值远高于文化信息。同时,不同类型公共信息资源市场化开发利用形式也各有区别,具体内容见表3。

  

  2)公共信息资源市场化开发利用的途径。气象信息资源市场化开发利甩睛况具有一定代表性,从西方国家气象信息服务市场化运作模式来看,主要分为两种模式:

  第一种模式,美国式——公私分明型。美国气象信息服务市场化运作的时间最早可以追溯到二战以后,1953年,产业部部长提交了一份题为“天气是全国人民的事”的报告,建议发展私营气象服务。1977年,天气局设立了“产业气象特别助理”,专门负责处理天气局和私营气象部门的联系,1991年,天气局又进一步明确了在气象信息服务中政府一私营气象服务的伙伴关系与各自职责。

  与美国政府信息资源开发利用政策相一致,政府气象部门与私营气象信息服务商之间组织边界清晰,基本气象信息服务如公众气象服务等由政府气象部门和部分私营气象信息服务商承担,而面向特定行业、特定人群的针对性气象服务则由私营气象信息服务商完成,但政府气象部门必须公开原始气象数据资料。私营气象信息服务商则根据市场需求采用公司化运作,广泛涉猎航空航天、远洋运输、能源交通、国防、商业、农业、电子信息等领域的气象服务。

  第二种模式,英国式——公私竞争型。英国政府气象局不仅仅是单纯的国家气象管理部门,而兼具了气象产品开发与提供职能,直接参与气象信息服务的市场竞争,在面向社会提供免费的公众气象服务基础上,与私营气象信息服务商一同积极开展商业性气象信息服务,并设有专门的商业产业部,全面负责气象信息产品的市场营销、产品开发、生产及服务供给等业务。目前,在英国整个气象信息服务市场中,现已形成了稳定的二元格局,即气象局的商业气象服务占70%,私营气象公司占30%。

  从1996年4月1日开始,政府不再给气象局直接拨款,而是通过气象服务收费实现经费自收自支。其主要经费渠道有两个:一是由信息服务、气象咨询、气象软件、业务网络等商业性气象信息服务收入构成,占总收入的15%;二是面向政府及其他公共部门气象服务收费,也称贸易基金(tradingfund)。英国政府规定,政府部门和单位必须使用英国气象局提供的气象服务,而不能自行使用私营公司的产品,同时,这些部门所支付的费用除直接服务成本外,还包含一定的气象基础设施建设费和维持费。新西兰通过将政府气象部门改组成气象服务公司,以签订合同的形式,与相关行业及政府部门、企业和公众之间形成稳定的气象服务关系,即按照国有企业的运营模式,成立董事会,实行完全市场化运营并上缴利润。

  从实际作用与效果看,美国公私分明型市场化开发利用模式收效明显,政府部门通过国家财政资助公共信息的收集、生产,并向社会公开,鼓励了非营利性信息机构和私人信息部门的发展,创造了更多的信息产品和信息服务类型,也增加了就业机会和税收,只是难以计量其对经济增长的影响。而欧洲国家政府部门直接介入公共信息资源商业性再利用的做法遭遇了来自公众、私人企业以及政府部门自身的批评,很多学者提出其实质是公共财政在不同政府部门间的转移支付,并没有真正节省资金。荷兰内政部的一项委托研究表明,“当公共数据以边际成本价格出售时,产权效益最大。所谓边际成本是所有与公共信息传播有关的成本,包括出售、促销成本、人力以及信息技术成本等”。尽管空间地理信息的市场开发利用前景最为看好,但荷兰联邦地理数据委员会的一项凋查结果再次说明,“降低市场上地理数据价格的60%会导致每年数据流通量4o%的增长,外加大约800人的就业增长。那些以较少价格获取公共信息的公司还会将节省的投资用于新产品的开发,进而扩大潜在市场范围和份额”。同时,美国一项对欧洲环境数据商业化开发利用的研究表明:那些将知识产权运用到政府数据的国家,限制了政府收集数据的利用范围,并在科学研究的信息整合和共享上形成障碍。

  3公共信息资源市场化开发利用的制约因素

  英国学者通过案例分析认为“公共信息的市场交易需要有关信息获取和市场化运作的清晰而明确的政策界定,需要有信息管理的国家标准,需要有基于信息资产价值认识的组织文化的发展以及对市场代理商和商业伙伴之间关系的有效管理”。在现实层面,公共信息资源作为市场交易的特殊商品,除一般商品市场管理的共性问题如产权问题、交易成本问题外,还面临着透明和公平竞争等市场化运作基础条件因素的限制。

  1)公共信息商品属性的认识问题。一方面,人们习惯了公共信息尤其是政府信息的免费提供,且一直认为纳税人已经通过税收的方式支付了公共信息资源开发建设的费用,缺少公共信息资源市场化运作的氛围,对市场化模式持有怀疑态度,并由此导致信息消费的不足。如我国中小企业信息收集的主要渠道是自行调研和依靠社会关系网络,购买信息的比例只占其信息总来源的8.4%¨;另一方面,则是公共信息资源市场化开发利用的过度,将公益性信息服务与商业性信息服务相混同,如在公共信息资源的开放获取上设置种种限制,通过排他性权力设定将公共信息资源转化为特定部门资源,尽可能压缩公益性服务空问,损害公众利益。

  2)公共信息资源市场化开发利用的制度设计。“公共部门往往是某一类信息生产的唯一部门,因而具有相关信息的自然垄断特征。这会导致高费用、对某一机构的排他性特定许可或者非常有限的市场竞争者”,但对具体的公共机构而言则会有短期利益,可以保证一段时间的稳定收入。因而,需要政府的调控和干预,即健全的可操作性的法规制度是保证市场化运作规范有序的基础,西方发达国家在公共信息资源开发利用上先后制定了一系列政策法规,包括信息公开、版权利用、隐私保护、合作伙伴关系以及定价、服务标准等。

  英国为方便公共信息资源增值开发者,还建立了专门的指导网页(http://www.inforoute.hmso.goc.uk/inforoute/),通过简单友好的网络界面详细列出政府信息再利用许可办理条件、哪些信息可以再利用以及具体办理程序等相关信息。即便如此,仍然有许多私人信息企业抱怨政府的政策不清晰不透明、申报及审批过程及程序过于繁琐,缺少具体的指导和标识,让人无所适从。

  3)公共信息资源市场主体的发育程度。市场主体的成熟程度不仅决定了其在信息市场的整体运作水平和盈利情况,而且也决定了其在信息市场竞争的方法手段。独立而规范的信息企业会凭借其信息技术与信息管理优势按照市场规则行事,而发育不成熟的信息企业则倾向于以非市场手段盈利,如凭借与政府部门的特殊关系获得信息经营特许、通过公共信息资源的内部交易赢得超额回报等。由于参与市场化运作的信息机构往往是政府下属的公共事业性信息组织或者国有信息企业,其内部管理体制、运行机制的改革对于规范公共信息资源的市场化管理至关重要。

  4)公共信息公开状况。信息的公开程度直接决定了政府系统以外的组织涉足公共信息资源管理领域的效果。当越来越多的信息以数字形式或网络形式存在时,企业与各类社会组织就有了从公共信息的公开透明与相关服务中获取经营『生信息收益的可能。政府信息公开力度不够,其他组织就难以介入公共信息资源开发利用的市场。尽管各国的信息公开法或公开条例等对政府信息公开予以明确,但在实际中,政府部门仍然可以通过一些技术性操作、身份限制性规定以及延迟信息发布等形式对市场化运作进行操纵,公共信息的二次利用以及增值服务也因此受到限制。

  此外,公共信息资源开发利用的标准问题也是不容忽视的技术性阻碍因素,建立统一的信息资源共建共享标准既促进了政府信息资源的共享,消除了部门信息孤岛,也为公共信息资源的增值开发、市场化运作创造了条件。